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理论视点
关注:大学治理结构改革与创新(2)
2015-01-24 19:15 -  学校办 宣传部 审核人:

前言:大学治理结构的改革与创新是高等教育适应社会发展的历史必然,是一项具有长期性和复杂性的系统工程。加快构建有利于高水平、研究型大学科学发展的内部管理体系,推进内部治理结构的改革,是建设现代大学制度的重要内容。

本期我们关注部分中外大学推进内部治理结构改革的理念与举措,希望能对西工大未来发展,提供借鉴与参考。 

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加拿大大学治理的特点及启示

加拿大高等教育发展至今已有340多年的历史,现有90多所大学,120余所学院,高等教育基本进入大众化阶段。在悠久的发展历程中,加拿大的大学逐渐形成了自己独特的办学模式和治理模式,值得我们学习借鉴。

一、加拿大大学治理概况

加拿大的大学多数是20世纪五六十年代由政府创办的,当时政府创办和发展现代大学是为了使得大学摆脱神学宗教的控制,实现教育公开、公平、多元化、多样性地发展。在加拿大高等教育发展的黄金时期,呈现出公立大学为主体、制度化的办学模式,还开放扩展了国际交流教育。21世纪以来,加拿大高等教育发展速度极快,充满生机与活力,无论是高校办学模式还是大学治理模式,都独具自己鲜明的特色。

加拿大大学治理模式基本沿用了英、美大学的理念和管理体制,崇尚大学自治和学术自由,各个高等院校享有法人地位和充分的自主办学权。高等教育与政治的相对独立是加拿大多年来的传统,通常政府不直接干预大学治理,各省政府只负责教育经费的拨付分配,并不指导大学的办学方针和管理高校内部事宜。高校内部实行自治的方式,提倡学术自由的风气和自主创造的精神。从法律上讲,加拿大的大学由省级立法机构授权,在立法机关制定的框架内自主地进行管理和运作,自行聘任教师并确定薪水,独立处理大学内部事务。高等院校一般设有两院制的管理机构:管理董事会和教务会,管理董事会由当地政府、企业界、商界、教育行政官员、教师和学生代表组成,是学校行政系统最高的权利机构,对学校发展的规划、办学模式的改革、财政资金的运用、人事聘任的调整等重大事项进行抉策;教务会的成员一般由校长、学术副校长、二级学院院长、资深教授、教师和学生代表所组成,负责受理学术性的事务,凡涉及到学校教学科研方面的议题均交给教务评议会处理。校长虽然参加教务评议会但并不主持会议,主席一般由大家认可的学术造诣高的资深教授担任。学校管理中许多具体的事权连同相应的资源归院、系拥有,管理重心下移,分层次管理,每个管理层面责、权、利清晰,这样就把万人、几万人日常大量繁杂的事务性工作分散到各个层面,捉高了行政效率。

二、加拿大大学治理模式的特点

(一)显著的分权和制衡管理机制

加拿大的大学治理体现出了显著的分权和制衡管理机制。《约克大学法》对“两会制”做出了非常明确的规定,阐明了大学的地位和权力,严谨对董事会、教务会、名誉校长和校长职权进行了规范,哪些是专属权力,哪些是共享权力,还有哪些是协商权力等等,各自在职权范围内发挥作用;其次是对行政权力和学术权力的配置,大学的重大行政事务由管理董事会决定,所有的学术权力则交给评议会行使管理;再次,各级行政机构都实行委员会下的行政领导负责制,校长由董事会任命或董事会与教务会协商任命,校长依据职权独立开展工作,明确界定某些行政事项要经过董事会、学术问题要经过教务会的批准,院系内部重大教学和行政事务必须经过院系的委员会批准方可实施。这种权力的制衡制度,保障了学校各项事务运行的科学性和可行性,使大学稳定、健康地发展。

(二)依法治校

在加拿大这样一个法律法规健全、公民法律意识很强的国家,高等院校都是依法成立的,大学的运作必须要根据大学法案和大学章程进行。学校的一切事务均在法律规定的范围内处理解决,从学校管理的制定、税收、知识产权、养老金管理、人事权、资产、信托、遗产继承、房地产等行政事务,到学生考试作弊、伪造成绩单等违犯学术纪律的行为通通纳入法律轨道,由专门的律师提供法律咨询,并依法处理。对其它学术以外犯错,如小偷小摸,损害学校名誉等不触及社会法律的违规行为,无论老师和学生均由学校内部法庭按照控辩程序对违纪人员进行审理解决。通常法庭主席从校外聘请,以保证其审理的客观性、公正性。

大学章程用以保障高校师生的合法权益,例如高校教职工一旦被聘用,其待遇和工作条件在章程中都有明确的规定,学校不能无故解雇职工,否则,教职工可以诉讼法庭,维护自己的利益,同时有工会组织的教职工也会代表职工的利益与学校进行交涉和谈判;学生在校自主有选择专业、选择教师的权力,如果认为教师某些行为不合情、合理、合法而产生了不满情绪,可以逐级向教师、院系协调员、系主任或院长、学校申诉委员会,甚至到地方法院提出异议或上诉,以获得客观公正的裁决,维护自己的正当权益。

(三)以人为本,民主治校

加拿大的大学始终倡导和贯彻“以人为本”、“以学生为中心”的办学理念,他们特别重视学生工作,甚至把学生事务作为学术事务来研究和执行,学生一入校就能得到各种较好的服务。学校设有为新生服务的专门网站,提供学生如何申请专业、选择课程、甚至住房问题等各种各样的信息咨询服务;学生入校后就可以拿到“一卡通”,用于复印、传真、吃饭、借用图书等等;任何有困难的学生都可到服务中心寻求专人辅导,并得到帮助;学校还设有就业指导中心,经常与顾主联系,为学生搭建就业桥梁;有些高校提供条件成立各种俱乐部,为学生发挥兴趣和特长创建平台。由于实行完全学分制,学生通常自主学习,有较大的自由度,他们可以按规定的学科门类和学分要求自选课程、自选授课教师并根据自己的情况及时调整学习方向,调整和组织学习资源,并决定缩短或延长学习年限。

此外,加拿大的大学教师们享有充分民主治校的权利。每位教师按规定有一定的时间要参加学校的社会活动,这样有利于促进教师参与民主管理的实践。大学的教职工还可以参加学校工会组织,工会将代表教职工参与学校日常事务的决策,同时还会为了保障教职工的工资和工作条件,与学校进行劳资谈判,校董事会做出的重大决定一般会与工会进行沟通,以取得广大教职工的理解和支持。

(四)学术自治

大学的功能,首先是创造知识,其次是传播知识,培养人才并服务社会。大学生产和再生产知识、生产和再生产人才,需要独立与创新,知识的创新需要自由。前者是大学的基本属性,社会地位及其社会“边界”;后者体现为学术自由。加拿大大学对学术活动实行高标准要求,严谨的治学态度是优秀院校的一个重要的基本特征。加拿大的大学为扩大学术影响力,保持学术繁荣,充分实现大学的功能、价值,采取了一些务实的做法:一是鼓励学术人员流动,利用全员聘任的方式,自然进行优胜劣汰,在全球的范围内招聘优秀学术人才,保持学术发展创新势头;二是建立众多的研究机构,搭建学术平台,为有同样学术兴趣的人员提供良好的研究条件和工作环境;三是给予专门研究经费,资助学术交流活动,保持学术活动的活跃、繁荣;四是提倡多样化学术思想的碰撞与交流,营造宽松的学术氛围。

三、加拿大大学治理模式对我国的启示

加拿大的高等教育从大学治理模式来看,与我国现行的治理体制有一些相似之处,但在高校发展状况和治理效果上却显示出了不同程度的差距,他们很多的经验值得我们思考、学习、借鉴,以促进我国大学治理的进一步发展。

(一)改变政府对高校的管理模式

目前我国政府对高等学校的干预仍然比较大,无论是财政经费方面还是政策的制定实施方面,国家和省级政府部门都直接干预或间接影响着高等院校的治理情况。虽然在表面上看来有利于高校治理的统一性,但实质上却不利于高校自身的发展,各大学不能充分地发挥独有的办学优势,会逐渐失去自身的办学特色。我国政府对高校的大包大揽、过分干预已严重阻碍了大学的健康发展,造成这一后果的直接原因就是政府在管理高校过程中承担的角色定位不清析、发生角色错位所致。形成以政府指导、立法授权、自主办学、社会评价共同构成的大学办学框架和模式,似乎更符合高等院校的规律和特点,更有利于高校的全面发展。

我国也曾积极的学习借鉴西方发达国家的高等教育自主办学的模式和大学自治的治理模式,通过立法授权来加大大学的自主权,明确提出建立政府宏观管理,学校面向社会自主办学的体制(《高等教育法》中定了高等院校办学自主权的多项条款,第一次从法律形式上确定了高校的独立法人地位,理顺了政府与学校的关系,学校与社会的关系)。但是实际上这种治理模式并没有得到很好的执行,政府对高校的行政干预仍然过多,学校缺乏真正意义上的办学自主权。无论是理论上还是实践上,只有在建立起完善的制度框架和合理的内部治理结构的基础上,配置其自主办学的权利,不断完善依法办学的机制,才能使大学高效、快速、持续的得到发展。因此,在政府对高校管理方式的问题上,我国应当改变以往传统的计划经济体制下对学校直接行政管理模式,形成利用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和一定的行政手段相结合对高等院校进行宏观调控的间接管理,使大学能够在党委政府的领导下,按照《高等教育法》的要求真正成为独立的法人实体,依法承担相应的权利与义务,按照教育法规自主办学,自主发展,科学准确地定位自己,自觉主动地适应经济和社会发展的要求,发挥自己的优势,办出自己的高等教育特色。

(二)优化大学内部治理

加拿大大学内部治理可以算是比较合理的,也有其显著的成效。在加拿大高等院校内部,实行显著的分权与制衡管理机制,而且有相当严格的法律法规作保障,是依法治校的典范,同时又不失民主,充分保证了学生与教师的权利。

我国的高等院校行政权力主导模式使得行政权力在高等学校管理的各个层次、各个方面发挥着主导作用,学校的党政组织体制获得对学校事务绝对的管理权力,教师学术权力薄弱。无论是教师还是学生,也并不能很好的参与到学校内部的治理,只是一味的执行着学校领导制定的某些政策或下达的某些旨意。建立、健全民主的监督制度、民主的参与制度、民主的公开化制度以及民主的管理程序诸制度是十分必要的,而且要在大学治理的实践过程中真正的落实,让教职工和学生切实可以直接参与决策、执行、检查并监督全过程,切实做到高校治理的民主性。高等院校要真正起到原本意义上的作用,还应该在其内部治理结构中科学划分权利界限,充分发挥学术权利的作用,使学术权利深入到学术事务的咨询、决策、审议、监督、保障等等各个主要的环节,切实担负起学术事务的各项职责,并加以制度化和规范化。其中“教授治校”的理念就是要以制度确立和保障学术性权利在高管理与评价校民主决策过程中地位与作用。

(三)贯彻“以人为本”的办学理念

加拿大的大学充分贯彻“以人为本”,“以学生为中心”的办学理念,不仅保障了学生的各项权益,而且有利于促进高等教育的现代化,使学生得到全面发展,提高高等教育整体的质量。

在我国,“以人为本”的理念,既是科学发展观的要求,也是现代大学治理的一种必然需求。但是就目前形势来看,我国的高等院校还是处于“以知识为本”“以专业为本”的现状,以学科专业为导向,培养具有专业知识、技能的专门人才,这并不意味着或等同于学生可以得到全面的发展。学生在高等院校里接受教育不仅要学习专业文化知识,更需要培养创新意识、进取精神,还要具备与人合作的团队观念以及社会责任感,养成积极向上的人格内涵。要逐步实施“以人为本”的教育理念,首先要确立以教师为主导、学生为主体的办学模式,充分调动和保护教师参与学校各级各项行政事务或学术事务管理的积极性,营造有利于学术和管理创新的制度环境;其次要设计更多的教学项目供学生选择,实行完全学分制度,使学生有更多的自由度和选择权,把学习的主动权真正的交到学生的手里;三要提倡多样化,鼓励学生个性化发展,培养学生的创新、探索精神。

正如美国密西根大学前校长詹姆斯•杜德斯达所言:“大学所面临的一个巨大的挑战,既不在于财政上的限制,也不在于学生的能力和研究机构的效能,更不在于当前机制的转变。最大的挑战在于大学内部以及大学与外部社会的管理措施和管理方式的改革。”我们应当学习和借鉴加拿大大学治理的宝贵经验,强化高校社会服务职能,增强社会责任感,加强与社会的广泛交流,充分利用各种社会资源,发挥资源优势,提高大学的办学效益与质量,推进高等教育更好的可持续发展。

(来源:当代教育科学2010年第1期)

 

英国大学内部治理结构及其启示

从中世纪的牛津大学开始,英国大学的发展已有800多年的历史。经过不断地改革与完善,英国大学取得了很大的成就,在世界高等教育领域独树一帜,其学术自由、大学自治的大学治理模式更是成为全世界高校的典范。当前我国正在进行高等教育改革,英国独特的大学内部治理结构对我国的大学内部治理具有很大的借鉴意义。

一、英国大学内部治理结构概况

英国大学治理一直深受牛津大学、剑桥大学的自由主义传统影响,崇尚“精英主义”和“学术至上”的原则,实行大学自治,教授治校,大学内通过庞大的委员会体系进行管理和决策。英国各个时期的大学内部治理结构有所不同,但总体来讲,可以分为如下几级:

(一)系。英国大学组织结构的第一级是系。一个系一门学科,在苏格兰中世纪大学和德国大学的影响下,19世纪新创设的院校发展起了这种学科结构。系设有系委员会,由全体教学人员组成,在系主任领导下管理全系教学和科研工作。系主任由校务委员会指定,在系一级享有正式的最高权力。绝大多数教授都在系里与另一名教授共事,因此全体教授中约有半数是没有系主任头衔的。从传统来看,英国大学的系的决策是比较民主的。

(二)院。第二级是院,由相关的系组成。英国大学的学院制历史最悠久,90%的大学都实行学院制。学院具有很强的实体性,学校对下属学院主要是进行宏观的协调与管理。而对于学院的一些日常事务,如规章制度的制定与实施、教材的选择、课程编制和一些学术决策等则均由学院负责。院一级的决策机构是学院委员会,其成员通常包括全体教授、非教授系主任及其他成员的代表,有时一些副教授和高级讲师也会参加。学院委员会的职责是在院长主持下负责全院有关学术研究和教学考试的组织、指导与管理。院长由委员会选举产生,任期两至三年,通常由教授担任。管理学术与财政事务是院长的两项重要工作。由于大学非学术性事务的增多及日益复杂化,学院机构内的专职行政人员的影响也在扩大,但总体来说,学院组织的权力结构依然偏重学术。

(三)大学。英国大学的校级治理结构一般可以分为校务委员会、学术委员会、董事会和副校长等。

1.校务委员会。校务委员会是英国大学形式上的最高权力机构,它是校内事务的主要决策者之一,对大学的发展有重要的影响。它的主要职责有:确保校务诚信、透明、开放;商议大学的战略方向、财务规划、招聘政策;监控已制定目标和基准的实现情况;确保资金使用得当、财务控制措施充分到位等。校务委员会中校外成员占主体,包括来自工业界、商业界、地方行政当局、地方教育界以及其他高等教育机构的成员,此外还有校内的成员如教职员代表和学生代表等。校务委员会通常一年举行一次会议,共同商讨学校发展的事宜。

2.学术委员会。学术委员会的主要职责通常包括:制定学术战略、促进科研、审核课程内容和新课程、制定学术标准及学位授予程序、任命内外部考试员、制定考试政策和程序、督促学生纪律等。学术委员会向校务委员会报告工作。学术委员会主席由副校长担任,其成员通常包括大学的全体教授、非教授系主任、若干教学人员、学校当职成员和学生代表等。学术委员会的委员人数在各个大学不等,一般在50-200人之间。

3.校董事会。董事会在大学治理中起着决策者的作用,拥有监督学校活动及资源使用、人事任命、财务管理等权力。其成员大约在200名左右,包括校外的代表及校内的代表。校外的代表主要为地方政府官员、商业机构的代表、其他大学的代表以及毕业生代表等;校内的代表主要为校务委员会、学术委员会提名的委员、教职员代表及学生代表等。一般校董事会至少一年召开一次会议。大学通过董事会保持与社会的联系。

4.副校长。“副校长权力现象”是英国大学管理体制独有的特征。校长一般由较高声誉的人担任,只作为学校的象征与代表,发挥领导权威的作用。根据英国大学特许状,大学副校长是“首席学术和行政官员”。英国大学副校长的实质性权力主要包括人事任免权力、学术权力和财务权力。为了保障副校长对整个大学发挥创造性影响的作用,按照规定,不论学校有多大,副校长都担任多种委员会的主席或成员,有权任免部分学校官员和大学内所有的学术人员。副校长的学术权力主要体现在学生管理、科研管理和教学管理等方面,并对学术职位的设立和任职条件向校务委员会提出建议。同时副校长还会对大学财务决策过程发生影响。副校长在大学治理中起着重要的作用,他是大学内所有学术决策的最终裁决者,并处于其他各种等级的管理人员的顶层,因此副校长是英国“大学中最重要的人物”。

二、英国大学内部治理的特征

(一)大学内部权力主体多元化

从上述分析来看,英国大学内部治理采用利益相关者共同管理,治理机构人员构成中内外部利益相关者各占一部分,内部权力呈现多元化特征。权力主体的多元化有利于调动各方面的积极性,使各方对大学的发展更有责任感,保证高校决策的科学性与有效性。现代意义上大学的发展离不开社会的支持,外部利益相关者可以保证学校与社会保持密切联系,并不断从中获得支持,使学校工作有序进行。在英国大学的校务委员会、董事会等机构中,外部成员如地方官员、企业家、社会贤达等占有绝大部分的比例,他们负责学校各项大政方针政策的制定和实施,如校长选举、人事任命、经费筹措等。这反映出英国大学权力机构中校外权力起着决定作用。

英国的大学很注重教职员工在学校中的权力与地位,高级教授与初级的教辅人员都在参与决策过程中发挥了重要作用。此外,高等学校的学生作为大学最重要的教育服务消费者,是高等学校法人治理结构中重要的内部利益相关者,因此学生应该有权参与学校的管理,尤其是关系到自己切身利益的事务和决策。英国很多大学的章程里都明确规定了在学校领管理与评价导机构如董事会、校务委员会、学术委员会及其他一些委员会中要设有学生代表的席位。在英国大学的一些重要委员会中,都有学生会的领导成员,他们代表学生的利益参与制定章程,处理事务,直接参与到学校的各项重大决策之中,保证了学生在学校领导决策机构中的民主及权益,使学生权力在大学治理中的地位得到了保障。

(二)学院制的有效运行

学院制是英国大学内部管理体制的一大特色,从某种意义上讲,大学只是各个综合性学院的集合体,大学与学院是隶属与自治的关系。从中世纪起,牛津大学和剑桥大学就已经形成了学院自主、独立和自足的特点。学院大多获得了大学特许状,其本身就是一个法人,有自己的领导机构和管理章程。学院的内部也设有委员会、评议会,分管重要的行政和院务规划等,具有很大的自主性和灵活性。学院参与型的治理模式,能使学院各类利益群体积极发挥自身主观能动性,对大学决策过程施加影响,有利于决策的科学性与公平性。因此采用这种治理体制,符合科学管理原则及大学发展规律。但是随着时代的发展,一些大学的学院自治的组织结构显得比较松散,管理上也渐渐落后,因此需要进行相应的改革。

(三)以学术权力为主导的大学内部治理模式

行政权力与学术权力是大学中两种主要的权力形式,它们此消彼长,互相矛盾,始终存在于高等教育发展中。目前国际上主要的大学内部治理模式有三种:学术权力与行政权力两权分开、各司其职的模式;行政权力与学术权力相分离,以行政权力为主导的模式;行政权力与学术权力相分离,以学术权力为主导的模式。英国即为第三种模式的代表国家。英国政府对大学的干预很少,大学中的行政权力主要负责行政管理和教学工作,学术权力主要对学校有关学术方面的重大问题进行决策和审议。大学中的学术权力主体包括教授行会、教职工代表大会、学院及系委员会等。教授行会的权力比较发达,教授在学校管理中的作用得到了充分的重视,并拥有很大的独立性。大学副校长一般由教授会和校务委员会共同推荐,其他一些行政人员也都由校务委员会或院系委员会任命,这充分体现出了英国大学教授治校的传统。

英国大学的学术权力与行政权力职责明晰,互不干涉,保证了科研和学术自由。同时,英国的大学将学术决策的权力更多的分散到了组织的底层,参与决策的群体以教授为主体,同时也包括普通教职员工、学生等。与中国高校学术决策的制定程序不同,英国大学学术决策的制定是从下向上流动的,先由基层的院管理与评价系委员会提出建议,然后上交给学校的学术委员会等部门等待批准。这种方式更能保证决策的科学性,有利于学术自由的实现。

(四)大学治理结构的与时俱进

每种大学治理的结构和模式都是时代和环境的产物,大学治理不能脱离历史发展和文化环境的条件制约,它们会随着外部条件的变化而变化。英国的大学在历史发展中注重顺应时代需求,不断对内部治理机制进行改革。二十世纪八十年代以后,英国的高等教育开始引入市场机制。在这种背景下,一些大学逐步开始“与市场接轨”,治理结构体现出一种“经营型”的特征,其代表之一是华威大学。在华威的校级治理结构中,除了理事会和评议会之外,还设立了一个体现管理者和经营者的权利与地位的战略核心委员会,它主要由学科分部和研究生院董事会主席、副校长、学生会主席等组成。同时,华威大学的治理结构逐渐体现出一种扁平化的特征,实行学校和系两级管理,组织层次变少,有利于信息的快速传达。这种治理结构更能满足市场经济条件下对外界快速反映和迅速决策的要求。华威大学实现了保守的传统大学与以创新和市场化经营的理念和实践为特征的现代大学的完美统一,是英国各类大学效仿的典范。由此我们可以看出,大学治理结构是大学内外部各利益主体间相互作用的结果,是一定社会历史文化的产物,没有满足所有时代要求的理想治理结构,只有坚持与时俱进,才能保证大学的质量和水平。

三、英国大学内部治理对我国的启示

(一)实现大学内部权力主体多元化

我国大学的利益相关群体主要包括政府、相关的企事业单位、校友、高校的行政管理人员、教师和学生等。尽管我国大学内部一般都设有学术委员会、教职工代表大会等由教授及其他成员参与治理的机构,但由于缺乏明确的职责界定和运作程序规范,很多情况下都没有真正起到参与决策和监督的作用,而仅仅扮演提供信息和咨询的角色。这样,势必会造成各利益相关群体缺乏对大学目标和任务的认同感,影响其参与决策的积极性与有效性。因此我国应在坚持党委领导作用的前提下,适当提高外部利益相关者在大学最高权力机构中的比例,尝试增加一个由各利益相关群体组成的评议监督机构,并完善相应的制度,保障其权力的真正实现。

(二)正确协调学术权力与行政权力的关系

我国高校普遍存在行政权力和学术权力失衡的问题,行政权力过度膨胀,过多的干预学术决策。根据我国高校的实际情况,在处理学术权力和行政权力的关系时应坚持二者分别掌管学校事务的原则。行政权力主要实施教学、科研和其他行政管理工作,学术权力负责对有关学术方面的重大问题进行审议和决策。在大学内部要加强学术委员会的权威,提高学术委员会在决策中的地位和权力范围。我国应借鉴英国大学治理的经验,加强教授会和教职工代表大会等的权力,代表教师审议教育方针,对大学事务决策提出意见,最终构建一个行政权威的宏观协调与学术权威的微观协调相结合的高等教育治理模式。

(三)实行学院参与型的治理模式

我国高校的管理模式普遍呈现科层制的特征,行政管理的权力多集中于学校一级,在教学和科研等各方面学院都要受制于大学的领导层,学院只是上级的一个执行机构,缺乏自主权。学院的办学自主权不足就难以调动起学院办学的积极性。大学是以知识为逻辑起点的,各学科之间既有共性也有差异性,过于集中的管理也不利于学科的发展。中国应借鉴英国的经验,构建清晰的院校职责框架。学校要制定相关的规章制度,科学明确的界定校、院两级管理权限,将学术管理与行政管理的权限下移,并建立相应的政策导向与调控机制,确保二者权力之间协调有序的运行,使学院成为真正的办学主体与管理中心。要注重学院发展的学术性原则、实效性原则和持续发展原则,使其既有利于学科间的交叉融合,发挥多学科的整体优势,又有利于大学治理。

总之,大学治理结构既是历史的产物,也是文化的产物。我国现在正在进行高等教育改革,构建一个合理有效的大学内部治理结构是高校生存与发展的重要保证。英国大学内部治理的经验可以带给我们很多启示。

(来源:当代教育科学,2010年第1期)

 

欧洲大学治理结构梳理与借鉴

———兼谈对我国大学治理结构之反思

一、引言

治理一词引入高等教育领域的时间并不长,相对于传统的大学管理而言,大学治理凸显了整合权力资源促进大学持久发展之意。在西方的教育语境中,大学治理一般指内外利益相关者参与大学重大事务决策的过程,从而有别于囿于内部主体主导的行政和管理,而这种决策过程的权力配置模式就形成了大学治理结构。从中世纪的法国巴黎大学到近现代的德国哥廷根大学以及柏林洪堡大学,欧洲大陆在大学治理结构方面特征鲜明,逐渐形成所谓罗马传统的高等教育体系,“即高等教育系统的所有单位是一个大一统的正规结构的组成部分,它们具有共同的目标,由中央统一进行决策”。换言之,罗马传统的大学“不管在组织形式上有多少差别,从根本上说,都处于政府当局的领导之下,使国家有可能对高等教育进行具体的监督和管理”。大学仅具有相对的自治权,政府对大学的介入和控制程度较强,大学俨然是国家机关的组成部分或延伸,以致德国《联邦高等教育总法》第58条明确规定:高等学校是公法团体,同时也是国家机构。巧合的是,具有罗马传统大学的国家一般限于欧洲大陆,从法律渊源上看,这些国家均继承了大陆法系传统,而大学与国家一体的模式注定了其在治理结构上的趋同。作为大学章程的重要内容,大学治理结构在具有罗马传统的欧洲大学的章程中得到延续和完善。基于相关大学章程,从决策机构、执行机构和学术机构三方面对罗马传统的欧洲大学治理结构进行梳理,可知大学治理结构的基本面貌。在高等教育管理体制上,我国与罗马传统的国家虽各有千秋,但又有可比之处。两相对照,可明晰罗马传统大学治理结构对我国的借鉴意义,这将有助于我国现代大学制度的完善。

二、决策机构

在大学治理结构中,决策机构是起领导作用的。换言之,决策机构是大学的最高权力机关,负责大学全局性、基础性的重大事项的决策。在罗马传统的大学章程中,决策机构一般称为校务委员会或校董事会,且这种称谓来自于国家相关法律的明确规定。如法国1984年颁布的《高等教育法》就规定大学应设置校务委员会;而依据德国法律的规定,大学要么实行校务委员会制,要么实行校董事会制。称谓的不同本身并未显示出权力配置的差异,且从权力行使形态来看,无论是校务委员会还是校董会,均是集体式的决策形式。从组成人员的分布来看,基本上可将其划分为两种,即多元治理模式和大学自治模式。

(一)多元治理模式

多元治理模式是指大学决策机构由校内人员和校外人员共同组成,在大学治理中发挥校内外人员的共同力量,对大学治理形成内外互动。在德国,按照《联邦高等教育总法》的规定,大学可采用董事会或者校务委员会作为大学的决策机构,具体由各大学自己的章程进行规定。柏林洪堡大学选择了前者,其大学章程规定,董事会是大学的最高主管机构,拥有广泛的权力,并可将自己的部分权力委托于校长行使。该董事会由9名有投票权的成员构成,其中大学所在的柏林州政府负责大学事务的代表和大学校长是当然成员,其余7名成员由大学学术评议会选举产生,并经柏林州政府同意任命,包括学生代表、学术人员代表和行政人员代表各1人、全校代表大会中的教师2人、柏林州工会团体代表和工商团体(雇主)代表各1人。在9名成员中,校外人员占据3席,且7名成员均须经大学主管机关的同意,显示了政府和社会力量对大学的影响。特别是选举成员均须得到州政府的任命,无论其是形式意义还是实质意义,均较为彻底地展现了罗马传统。

法国的大学同样注重多元主体参与大学治理,如巴黎第一大学和第四大学,均是通过校务委员会的形式使各方利益相关者或其代表对大学决策形成影响。校务委员会在两所大学中的地位和权限几乎没有差别,如巴黎第四大学的章程规定:校务委员会决定大学的政策,特别是对大学合同的决策,同时有批准预算和账目、允许校长承担司法诉讼职责、制定规章条例、分配职位等各方面重大权力按照巴黎第一大学的章程规定,该大学校务委员会由30人构成,而巴黎第四大学章程规定的组成人员为60人。在巴黎第一大学校务委员会的30人中,14名为教研学术人员(教授级别7人)、学生代表5名、非学术人员代表3名、校外人士8名(政府代表2名、企业代表1名、工会代表1名以及关心大学和教育的人士代表4名)。巴黎第四大学校务委员会60名成员分布为:教研学术人员26名、校外人士16名、学生代表12名以及工程、管理、技术、工人和服务人员代表6名,其中校外人士有4人须为关系人员,2名为政府代表,全国性工会和雇主组织代表各占2人。通过比较可以发现,虽然两所大学的校务委员会组成人数不同,但是从人员的分布比例看,相差无几。同时,校内外人员均有相应的代表参与,说明大学决策机构代表的广泛性符合多元治理模式。

(二)大学自治模式

大学自治模式,是相对于多元治理模式而言的,是指由大学内部各成员代表共同组成决策机构,进而对大学事务进行治理的形式,因为其未吸纳大学以外的利益相关者参与大学的决策,故称为自治模式。下面以德国的波鸿-鲁尔大学章程为例进行说明。

德国的波鸿-鲁尔大学选择了校务委员会作为自己的决策机构,校务委员会成员均来自大学内部,属于自治模式。章程规定校务委员会由25名经选举产生的成员组成,具体名额分配为:教授和讲师13名,学术工作人员、技术和行政工作人员以及在读学生各4名。从四类人员的分布看,基本代表了大学内部各成员团体的利益。同时,校长虽作为校务委员会主席,但没有投票权,其他担任大学行政职务者如副校长、系主任等若是校务委员会成员,亦没有投票权,这在一定程度上体现出大学相对的自治和民主参与。按照波鸿-鲁尔大学章程的有关规定,校务委员会在不违背法定权限情况下,负责的事务包括:选举大学的校长和副校长;制定和颁布大学的规章制度;委任大学主要机构负责人;保障大学内部权利平等和促进女性权益保障计划;决定大学普遍适用于各学院的聘用建议;审核并确定大学财政预算;作出表彰或授予荣誉称号的决定;此外,还可参与行政管理委员会的一些决策,并可驳回行政管理委员会的提案,以使后者重新提出校务委员会满意的提案。

(三)对我国大学决策机构的反思

与德、法为代表的欧洲国家大学的决策机构不同,我国大学层面的治理机构呈严格的科层等级,党委领导下的校长负责制以实现国家公共性为目的,本质上是强调一种和整个国家的领导体制相一致的政治领导和集体领导体制。亦即在决策、执行和学术三种基本权力中,决策权力居于最高地位且统揽一切重大事务,易言之,权力集中于作为实际决策机构的党委,而以校长为代表的执行机构和学术机构的权力相对弱化且均须受到党委权力的节制。党委领导权是高校治理结构中层次最高、最具权威性的决策性权力。这一点在我国大学章程中表现得较为明显。以吉林大学为例,其章程第十九条规定:吉林大学党委是学校的领导核心,行使对学校工作的统一领导权,具有保证办学方向、制定大学发展战略、任命并管理相关干部、领导大学各种民主组织等广泛的职权和职责。而党委作为中国共产党在高校的基层组织,需按照党章的要求组成,必然排除了大学之外人员的参与。同时,由于党委的领导地位,也很难做到对大学内部不同群体的吸纳。因此,我国大学的决策机构既不是多元治理模式,也难称大学自治模式。然而,随着我国建设现代大学制度的不断推进,欧洲大学的两种决策机构模式必然能为我们提供一些有益的借鉴。

三、执行机构

大学校长作为大学的代表,同时也是大学执行机构的首长,易言之,大学的执行机构应当在校长的领导之下开展工作,校长在大学章程中拥有的权力基本代表了执行机构的地位,在罗马传统的大学章程中更是如此。但具体到各个大学,校长的权力又有所差别,按照章程对校长权力的配置,可分为强权型和辅助型两种校长责任制。

(一)强权型校长责任制

所谓强权型校长责任制,指校长是大学执行机构的首长,具有在法定和章程等授权下全权处置大学一切行政事务的权力,没有其他辅助机构对权力行使进行协助抑或分享权力。强权型校长责任制在法国的大学中较为普遍。这从法国的大学章程对大学治理机构的结构安排即可看出,巴黎第一大学、巴黎第四大学和巴黎师范高等学校三所大学的章程均不约而同地将“校长”放在大学治理结构的首要位置。以《巴黎第四大学章程》的规定为例,校长在司法上代表大学,是大学决策机构校务委员会决议的执行者,拥有章程和该委员会授予的一切权力,以监督大学全部组成部分和公共与普通服务机构的正常运行。此外,从具体权力看,校长有权制定并执行大学年度预算,是大学收入与支出的审核者;校长主持大学的校务委员会、学术委员会、学习与大学生活委员会,制定并执行其决议;校长权力在大学全体人员之上,有权任命任何非教研人员;校长有权缔结协议或协定,批准有关大学自身福利管理的各种文件;校长有维护大学正常秩序的权力,并可向警察力量求助,等等。校长成为决策机构相关决策的第一执行责任人,从罗马传统的本质看,这较好地说明法国政府对大学的管控力度,以致形成了高校内部行政权力的强势崛起。

(二)辅助型校长责任制

所谓辅助型校长责任制,指相对于强权型校长责任制而言,大学章程设立专门委员会与校长一并管理大学行政事务,以致这些专门委员会分享了校长的部分权力,对校长职权形成一定的约束和辅助。德国柏林洪堡大学和波鸿-鲁尔大学章程规定的均是这种类型。

按照《柏林洪堡大学章程》的规定,校长委员会和校长、副校长共同构成大学领导层,且各有自己的权力范围。其中,校长委员会由校长、三至四名副校长组成。校长委员会作为整体有下列权力:负责大学未指定责任者的机构的事务;在紧急情况下,可以代替相关主管部门行使权力;在大学各委员会上有发言权、知情权和提案权等。相对而言,除有特殊规定外,校长是学校的代表,享有下列权力:对大学的正常有序运行负责并有权采取相关措施以维持运行正常;在不违反决策机构的权限时,作为大学最高主管部门、人事部门和经济部门的代表,并且可将权限委托给他人;校长还有义务阻止决策机构发出的违法决议和采取的不当措施,若相关机构或单位不加改正,校长有权发布指令或代为作为。此外,校长确定校长委员会的基本方针,校长与副校长协商一致后,分配各自的职责,副校长按照分工独立承担各自责任,并在其负责的研究中心、行政机构中处于领导地位,其他事务由校长委员会决定。由此,作为校长委员会组成人员的副校长就有了相对独立的权力。从上述描述可知,校长与校长委员会在行政权力上进行了分享,并且在校长委员会内部,校长与副校长又进行了权力分配,同时,校长、副校长对自己的负责事项拥有相对绝对的权力。《波鸿-鲁尔大学章程》在其第四章以校长和行政管理委员会为题,与柏林洪堡大学相比,这种规范对大学执行机构的表达更加直接,该章除规定校长的职权外,还专门对副校长和校务长的职责作了规定。校务长在章程中的地位不可忽视,他是作为政府财政代理人身份出现的,根据决策机构的建议由州长任命,在行政管理委员会中表达反对意见可推迟相关决议的作出。综上所述,大学校长只能处于被辅助的地位,并且这种辅助伴随着强势的权力分享。

(三)对我国大学执行机构的反思

同欧洲国家的大学一致,我国大学的执行机构也是以校长为代表,校长是大学的法定代表人和行政主要负责人。由于大学实行党委领导下的校长负责制,校长的职权和职责多冠以“拟定”、“组织实施”、“依照”等,即以校长为代表的执行机构应当在授权范围内行使权力,而这些授权又多是初步性的,以致现实中不可避免地出现党委和校长的冲突。为了解决潜在的冲突,缓和强势的党委和弱势的校长之间的矛盾,协调议事机构——党政联席会议就应运而生。因其协调性质,从目前已制定的大学章程看,大学层面对此鲜有提及,反而是在学院层面党政联席会议成为较为明确的决策机构。如果党政联席会议是对校长权力的妥协和保全,那么校务会议或校长办公会则是对校长权力的限制。如《北京工业大学章程》明确规定:校长办公会议是学校行政决策机构,决定学校日常行政事务及办学中的各项重要问题。与欧洲大学相比较,我国大学的校长权力更近似于辅助型校长负责制。如何规范该类型校长权力的行使,将是我国大学章程制定和大学治理中着重解决的问题。

四、学术机构

大学作为专门的教学科研机构,传授思想知识以培育人才,具有宏大的学术使命,应当给予学术适当的权力空间和自由,虽然罗马传统的大学自治仅有相对意义,但这种自治是许多国家根据各自不同的历史情况,允许科学和学术发展所享受的不同程度又有明确规定的自由。学术机构的设置就是为了保障大学内部学术事务的处理符合学术自由的精神和原则,以致学术机构成为大学横向权力配置的重要分支。同其他机构的称谓一样,学术机构在不同的大学章程中亦会不同,如评议会、学术委员会等。从学术机构具有的权力来看,可分为两个大类,即咨询型学术机构和决策型学术机构。

(一)咨询型学术机构

咨询型学术机构,顾名思义,虽然是专门设立的学术机构,但其拥有的权力大部分是咨询性质的,主要对学术事项提出建议或意见,最终的决定则需要大学决策机构或执行机构等作出。换言之,咨询型学术机构是大学其他治理机构的学术参谋。法国大学一般采取咨询性质的学术机构。《巴黎第四大学章程》第二编第三章名称为学术委员会,详细规定了该委员会的构成、运行和权限等。章程第25条规定,学术委员会由40人构成,包括20名大学教授与合作教授、8名其他教学人员、1名无博士学位的教学人员、2名工程与技术人员、4名大学第三阶段学生(该大学章程第31条的有关规定:一年级和二年级大学生为大学第一阶段学生;三年级大学生和一年级硕士生为大学第二阶段学生;二年级硕士生和博士生为大学第三阶段学生)、1名法律规定的人员和4名外部人员。学术委员会的权限主要是对下列事项提供咨询:(1)大学各组成部分提出的研究项目与合同;(2)大学教师或研究人员职位的资格;(3)大学的初始培训和继续培训课程;(4)颁发国家文凭的申请资格;(5)文凭的设立或变更。同时,学术委员会全体会议须向大学校务委员会提出研究政策方向,特别是有关大学契约、科学与技术文献以及研究经费的分配等内容。此外,该章程还设立学习与大学生活委员会,该委员会主要由教师、学生和外部代表共20人组成,从其有关权限看,亦涉及有关学术事项,如章程第34条第1款规定:学习与大学生活委员会全体会议向校务委员会提出初始培训和继续培训的教学方向,审查文凭资格申请和新学科计划。由此可知,在学术事项上,学术委员会和学习与大学生活委员会共同起着咨询性和有限的决定性作用。

(二)决策型学术机构

决策型学术机构指大学设立的专门学术机构具有广泛的学术事务处置权力,是最高的学术事务管理机构,其在职权范围内的决定事项无需其他治理机构认可或批准,即可对大学各成员产生效力。德国大学的学术机构一般属于此种类型,下面主要以德国柏林洪堡大学为例进行说明。

《柏林洪堡大学章程》第三章对学术评议会的组成和职责等事项作了规定,其中,第4条规定:学术评议会由25人组成,包括13名大学教师、4名学术工作人员、4名学生和4名其他工作人员。同时,规定了校长委员会成员、院系长等有发言权和提案权。第5条则从建议权事项、决定权事项和表态权事项三个方面规定了学术评议会的职责。其中包括:对大学的组织结构计划;院系及各中心的建立、变更和废除;校级机构的建立和废除;成立、扩大或解散校办企业以及入股企业以及规费章程等事项学术评议会享有建议权。对下列事项学术评议会享有决定权:大学的预算草案;与柏林州的合同草案;院系的下级机构划分;颁布管理条例;确定招生规模;教学、学习及考试基本规章,高校考试的程序性规定;在组织结构计划中确定撤销教席或为教席设定目标;课程的设立和废除;促进妇女权益的方针;特殊研究领域的设立、扩充、发展和合并;确定聘用跨学科中心的发言人,审核批准跨学科中心的章程;确定研究的基本原则以及科学、艺术新生代的基本准则;授予荣誉教授称号,向编外教授授予称号,授予评议会荣誉委员称号,批准院系授予荣誉博士学位的决定;与成绩挂钩的资金分配原则等。而对于诸如中期建设及投资计划、院系的学习及考试秩序、院系人员的任命决定、对已获得学位人员的团体进行设置与分配以及其他对全校具有基础意义的事项,学术评议会仅须发表意见以表明态度即可。从上述权限范围看,评议会还是以决策权力为主导,即凡是属于学术自治之事务,均应由学术机构自主决定,而不是交由其他机构;凡是涉及学术自治的事务,均应征询学术机构的意见或建议。可见,这符合洪堡为柏林大学所制定的原则,即“教与学的自由”。

(三)对我国大学学术机构的反思

我国的大学学术机构,一般是指学术委员会或教授委员会,相当于德国大学的学术评议会。无论是《高等教育法》,还是教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》,对学术机构的规定均相对概括,以致大学章程照搬相关法律法规,笼统地将其职责和权力限于“审议”、“指导”等学术事项。以北京工业大学为例,其章程规定:学术委员会是协助学校党委和校长工作的学术机构。由前述可知,我国大学的学术机构基本属于咨询型。然而,细究《高等教育法》的规定,学术机构已然被赋予了决策性权力,这也是我国大学教授治学的关键法律依据。鉴于咨询型的学术机构已经造成了当今中国大学学术的式微,向决策型的学术机构转型势在必行,这在2014年3月1日起实施的《高等学校学术委员会规程》中得到体现。其中第十五条至第十七条分别从决策、评定和咨询三个大的方面明确了学术委员会的权力,而这与《柏林洪堡大学章程》关于学术评议会职权的规定非常相似。结合我国的大学实际,借鉴域外的成功模式,这对发挥学术机构在未来大学治理中的作用将产生重大影响。

五、结语

从中世纪大学发展到现代大学,欧洲大学内部权力结构随国家与时代的变迁而更迭。在一定意义上,大学治理结构是国家治理结构的缩影,换言之,有什么样的国家传统,就会出现相应的大学治理结构体系。大学治理要求各国正视本国实际情况,并结合大学自身情况,最终实现大学的持续发展。以德国和法国等欧洲国家为代表的罗马传统的高等教育系统,虽然大学要受到国家较为严格的控制,但大学的自治仍然得到相当程度的保障,特别是在国家越来越多地介入到大学事务的情况下,这些国家完备的法律体系和良好的法治理念,使得国家的“手脚”束缚在合法的限度之内。同时,遵循国家法律而制定的大学章程,不仅得到国家法律认可与保障,更成为各大学日常运行的基本规范。我国正处在大学章程建设的关键时期,大学治理结构又是重中之重,通过反思我国大学治理结构中的各个机构现状,明晰欧洲国家大学治理结构中的合理成分,并在我国大学治理中予以借鉴,将有助于我国大学章程的建设和大学治理结构的完善。

(来源:武汉科技大学学报(社会科学版),2014年第5期)

(责任编辑:陈仲昌) 

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